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構建主體多元化的治理與?;ぬ逑?,助力黃河流域綠色發展

作者: 來源: 日期:2019/12/11 9:00:34

ptag电子游艺破解程序 www.swhmk.com   導讀:黨的十八大以來,黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰略安排,黃河流域生態治理工作迎來了新的歷史契機。盡管如此,黃河流域生態?;ひ廊幻媼僮乓恍├Ь秤肽煙?。為此,在推進黃河流域生態治理過程中,需要各參與方有針對性地作出部署,以問題導向為切入點,構建參與主體多元化的黃河流域生態?;び脛衛硤逑?,為黃河流域生態治理?;び敫咧柿糠⒄固峁┣坑辛Φ鬧貧戎С?。

  前言

  “黃河寧,天下平”,浩浩蕩蕩的黃河水,從青藏高原奔騰而下,東流入海,澆灌出華夏五千年文明,滋養著一代又一代中華兒女。然而,歷史上,黃河水患頻發,曾給流域內的百姓帶來了深重苦難,但“大禹治水”等故事,也為我們展開了中華兒女不畏艱險、不屈不撓,與黃河水患奮力斗爭的壯麗畫卷。黨的十八大以來,黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰略安排,黃河流域生態治理工作迎來了新的歷史契機。盡管如此,在長久的河道、流域治理過程中,黃河流域生態?;ひ廊幻媼僮乓恍├Ь秤肽煙?,需要得到妥善安排與解決。為此,在推進黃河流域生態治理過程中,需要各參與方有針對性地作出部署,以問題導向為切入點,構建參與主體多元化的黃河流域生態?;び脛衛硤逑?,為黃河流域生態治理?;び敫咧柿糠⒄固峁┣坑辛Φ鬧貧戎С?。

  當前黃河流域生態?;び脛衛淼哪訓閿肜Ь?/strong>

  (一)缺乏專項規劃指導和專門法律政策規制

  流域治理,規劃先行。但是,在規劃層面,相較于國家已針對長江流域生態?;び脛衛沓鎏ǖ淖ㄏ罟婊橢傅嘉募?,例如為調整長江經濟帶發展和長江流域大?;ざ湫械摹凍そ么⒄構婊僖?、國務院發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》、國務院辦公廳發布的《關于加強長江水生生物?;すぷ韉囊餳?、自然資源部牽頭編制的《長江經濟帶國土空間規劃(2018-2035年)》等文件,目前黃河流域的?;び脛衛砩腥筆ё?、系統性的規劃文件作為上位指導。

  同時,在法律法規層面,規制長江流域管理的法律制定工作已受到立法機關的重視,《長江法》的專家建議稿已經推出,但涉及黃河流域?;び脛衛淼姆煞ü?,目前主要還是涉水四法(即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》)以及《河道管理條例》等具有普遍適用性的法律法規為主;而在政策制度層面,專門規制和調整黃河流域生態?;び脛衛淼惱呶募步仙?,僅見于《國務院關于黃河流域防洪規劃的批復》、《農業部辦公廳關于做好2018年黃河禁漁工作的通知》等。對于黃河流域生態?;ず橢衛礱饗勻狽ψ歐燒吖嬤坪頭齔?。

  (二)黃河流域的資源、生態和環境耦合影響問題復雜

  黃河流域生態環境狀況復雜,流域內資源、生態與環境各系統之間也是相互作用,相互影響,密切交織在一起。長久以來的生產生活與資源開發,使得黃河水土流失嚴重,且河流泥沙量大和輸沙用水量少產生的水沙時空關系不協調,是造成黃河泥沙易淤積、易頻發洪澇災害的主要原因。1而黃河水沙不協調,河流徑流量減少、水動力減弱,多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來越難以保證,又反而使得流域內生活、生產、生態用水供需失衡加劇。因黃河流域生態環境更為脆弱,在“與河爭地”“與河爭水”等違背自然規律的現象日趨嚴重的情形下,黃河的資源、生態和環境耦合影響問題進一步復雜化,使得持續超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風險和挑戰,黃河健康與經濟社會可持續發展的剛性約束凸顯。

  (三)黃河流域經濟發展水平和財政能力相對較弱

  長江經濟帶人口和經濟總量均超過全國的40%,進出口總額約占全國40%,成為我國經濟重心所在、活力所在。根據統計部門公布的2019上半年各省份GDP數據長江流域的江蘇、浙江、四川、湖北、湖南等省份經濟水平整體上要高于黃河流域2;根據2018年的數據長江流域的上海、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、無錫、長沙等城市GDP排名位列全國前20名,而黃河流域僅有青島、鄭州、西安位列前20名3。流域環境?;ず妥酆現衛淼比煥氬豢鋇夭普耐度牒陀墑盜Φ鈉笠擋斡?,相較于長江流域,黃河流域各省市能夠提供的財政支持和參與環境?;すぷ韉鈉笠迪嘍云?。

  (四)未形成全面統籌的全流域治理機制

  由于黃河流域生態?;び脛衛砟殼吧腥狽ν騁壞墓婊橢傅?,社會公眾參與不足,各治理要素、治理主體無法形成合力。傳統由地方各級政府依靠行政命令、行政執法手段所進行的生態環境治理方式,以及依賴政府平臺公司作為主要治理主體的方式并不能夠應對如此大規模、廣面積的生態環境問題,更不能解決因流域內環境要素流動所造成的環境問題擴大化的發展趨勢?;坪恿饔蚰誶蟶肪承衛砘?、跨界治污機制的缺失,也使得黃河流域內各地區之間的生態環境治理工作是割裂的、孤立的,面對整體性的黃河流域生態治理形勢,自然束手無策。

  (五)流域治理中的投融資機制創新不足

  目前,環境治理主要是依靠中央及地方政府財政性資金和地方投資平臺籌集的資金來實施,單一的生態環境治理資金來源已成為影響黃河流域生態治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黃河流域缺乏統一生態治理規劃,管理部門交叉、財政性資金有限且又被人為分散,加之流域治理項目多以公益性為主,缺少經營性收益來源等因素,導致社會資本投入意愿不強,而河流治理所需資金龐大、治理時間周期長、PPP模式適用范圍受限等問題,也使得投資人對于參與投資黃河流域生態治理項目更為謹慎。因此,單純依賴財政投入或以傳統方式引入社會資本合作,已難以為黃河流域治理提供有效的投融資機制支持。

  (六)環境公益訴訟未發揮預期效果

  面對日益嚴重的生態破壞和環境污染問題,以及由此給公民利益造成的損害,我國建立了環境公益訴訟制度,為黃河流域生態治理實現“損害擔責”提供了司法路徑支持。但是,目前司法實務中,環境公益訴訟制度所發揮的作用仍然有限,針對跨區域環境損害案件檢察機關之間的聯合辦案機制不到位;審判機關對于環境公益組織的訴訟主體資格審查較為嚴苛,導致以環境公益組織作為社會監督代表提起環境公益訴訟的方式對區域環境污染和生態破壞行為并不能及時起到有效監督作用,環境公益訴訟制度并未發揮預期效果。

  構建參與主體多元化的黃河流域生態?;び脛衛硤逑?/strong>

  針對當前黃河流域生態?;び脛衛淼鬧氐隳訓鬮侍?,應當以問題導向為切入點,在開展黃河流域生態?;び脛衛淼畝ゲ閔杓剖?,堅持政府主導、企業主體、社會共治、全民參與,構建參與主體多元化的黃河流域生態?;び脛衛硤逑?。

  (一)制定和完善黃河流域?;び脛衛淼墓婊頭齔終?/span>

  由于國家已將黃河流域生態治理工作提升到國家戰略層次,可借鑒長江流域大?;さ撓幸婢橛胩剿?,吸收《長江經濟帶發展規劃綱要》、《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》、《關于加強長江水生生物?;すぷ韉囊餳?、《長江經濟帶國土空間規劃(2018-2035年)》、《長江?;ば薷垂ゼ嵴叫卸蘋返戎衛沓曬?,結合黃河流域的自然資源、地質水文、經濟社會狀況,由中央部委牽頭、流域內地方政府聯合制定符合黃河流域特點的綜合規劃、實施方案、行動計劃、專項政策,并聯合簽署合作協議以深化合作共識,逐步建立健全黃河流域上下游環境?;さ墓步ü蠶砥教ㄓ脛衛砘?,真正使得黃河流域生態環境治理工作的開展有規可循、有政策可依、有協議可執行、有治理機制可運行。

  (二)因地制宜建立產業發展正負面清單,引導黃河流域內產業項目規范有序發展,同時提高流域沿岸居民環保意識及其生活保障

  制定流域內沿岸產業正負面清單時,應以習主席講話提出的“從實際出發,宜水則水、宜山則山,宜糧則糧、宜農則農,宜工則工、宜商則商”為原則,重點向環境?;ば?、生態友好型的綠色產業傾斜,鼓勵低碳產業與循環經濟發展,對于技術落后、對黃河流域生態環境污染破壞嚴重的資源加工產業堅決予以拒絕, 在不同流域因地制宜發展不同產業,突出生態產業化、產業生態化特征,實現產業發展與生態環境?;さ撓謝岷?。

  同時,在黃河流域?;び脛衛砉討?,應當通過政策宣講、生態科普等各種宣傳活動,開展公眾環保教育,以村規民約等形式引導公眾轉變生產、生活方式,進一步提高公眾環保意識,切實減少黃河流域的面源污染。此外,應當把黃河流域生態產業化和產業生態化建設與民生工程有機結合起來,加強流域沿岸居民的生活保障,轉變居民對于黃河流域水資源及周邊林木礦產等自然資源作為排他性生計資源的依賴,拓寬居民生計來源,全力保障和改善民生。

  (三)加強黃河流域上中下游政府間財政合作,推廣并繼續落實黃河流域橫向生態?;げ鉤セ?/span>

  為建立健全黃河流域各地方政府間的財政合作機制,首先,建議設立地方各級政府就黃河流域區域環境協同治理的專項資金,協同流域內政府間財政合作預算,以財政預算形式保障地方政府能夠提供充足的環境治理專項資金;其次,注重流域內跨區域人均環境?;ぶС魴?,根據區域人口總量與財政支出掛鉤,以有效、合理安排不同區域政府財政支出責任,強化區域環境支出結構協同;最后,地方政府間應明確財政支出的事權和責任,保證地方政府都能各司其職,共同形成合力為黃河流域生態環境?;ぬ峁┯辛Φ牟普С?。

  另外,黃河流域生態?;び脛衛?,應當根據《國務院辦公廳關于健全生態?;げ鉤セ頻囊餳?國辦發〔2016〕31號)等文件精神,在黃河流域地區之間、上中下游之間擴大試點經驗推廣,繼續推進并落實橫向生態?;げ鉤セ?,開展流域生態環境治理工作的地區和受益地區,在明確補償基準的前提下,通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系,合理確定補償標準,并由受益地區通過財政轉移支付、按效付費的資金獎勵等措施向開展流域生態治理工作地區轉移支付財政資金4,為鞏固治理效果與后續開展持續性流域生態環境治理工作籌集費用,真正體現生態補償機制“誰受益誰補償”的原則。從地方實踐來看,寧夏回族自治區已在推行突出“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態補償機制,并積極與甘肅、內蒙、陜西共同探索開展跨省流域生態?;げ鉤ナ緣?,其經驗可為其它地區提供良好的借鑒意義。

  (四)創新生態?;ね度謐駛?,保障多元化主體參與黃河流域治理

  1、通過PPP、股權合作等創新投融資模式積極引入社會資本參與黃河治理

  在政府主導開展黃河流域生態?;び脛衛砉討?,應集成各方力量、整合各類資源、創新體制機制,通過與各相關方、協作方的共商、共建、共治、共享,打造經濟共同體、利益共同體、責任共同體和生態共同體,形成政府主導、各界參與、市場化運作的共抓黃河流域環境?;さ母窬?。探索通過形成可復制、可推廣、可持續的治水治污新模式、新機制、新政策、新技術、新標準、新規范,真正實現水環境治理的市場化、公司化運作,探索從綠水青山到金山銀山、把生態價值轉換為經濟價值的實現路徑。具體實施模式上,可以通過PPP、股權合作、政府購買服務等投融資機制,吸引社會資本有序參與;除此之外,還可逐步探索環境治理項目與其他資源開發項目的“生態環保+”組合模式,創新社會資本參與黃河流域?;び脛衛淼耐蹲適找婺J?。例如,華夏城礦山生態修復項目,是山東省威海市針對龍山歷史開采的44個礦坑,采取“政府引導、企業參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團投資開展礦山地質環境治理,并將整治后的土地使用權依法出讓給該集團?;募畔群笸蹲?4.3億元,經過10余年整治,踐行“修復、規劃、設計、營造及管理”五個層次,完成了礦山生態修復并成功打造了國家5A級景區,2017年,華夏城接待游客200.2萬人次,收入達1.9億元。5

  2、鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態環保產業項目,實現自我造血和資金平衡,提高項目的經濟可行性及對社會資本的吸引力

  在引入社會資本參與黃河流域生態?;び脛衛砉討?,可以借鑒薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目的落地實操項目經驗,以及成都市以環境為導向的一體化區域經濟發展模式(EOD)的立法經驗,結合黃河流域生態治理現狀,以及流域內片區開發、城市更新等城市建設發展的需要,鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態環保產業項目,以生態環保產業項目作為積極導向,通過區域內不同類型的項目組合或拆分,引領黃河流域產業結構調整與轉型,并充分挖掘生態環保項目未來發展所體現的價值,促進生態環境外溢效益內部化,實現項目總體資金平衡、現金流穩定持續。

  3、倡導綠色金融,團結金融機構成為黃河流域?;び脛衛淼耐肆α?/span>

  隨著《中國人民銀行、財政部、發展改革委等關于構建綠色金融體系的指導意見》等文件的發布,綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具已成為綠色項目投融資、項目運營、風險管理等環節所需金融服務的有力支撐,也將成為黃河流域生態?;び脛衛砉討薪餼鱟式鵠叢?、豐富融資渠道、降低融資成本、強化環境風險管理等問題的有力抓手。例如,可考慮由政府牽頭設立黃河綠色發展投資基金,致力于服務黃河流域環境?;?,引入社會資本,解決黃河環保資金瓶頸;除此之外,還可考慮設立黃河生態環保專項資金,用于水環境綜合治理規劃、示范工程以及前沿科研等項目。

  目前金融機構已在黃河流域生態?;び脛衛砹煊蚍⒒恿朔淺;淖饔?,以農發行為例,截至2019年9月底,農發行全行已支持黃河流域生態?;は钅?4個,累計投放貸款103.78億元,重點支持了黃河干流綜合治理蘭州段工程、引洮二期骨干工程等項目,并充分利用PSL資金、綠色金融債券、黃河流域生態?;ぶ魈庹榷嗲雷式?優先保障黃河流域生態?;は喙卮鈄式鸚棖?,黃河流域生態?;は喙卮釔諳摶步掀淥釔諳奩氈檠映?年。6因此,黃河流域生態?;び脛衛淼南喙夭斡脛魈逵Φ背浞擲孟喙賾嘔菡?,將金融機構發展、團結成為黃河流域生態?;び脛衛淼耐肆α?,并借機動員和激勵更多社會資本投入到流域治理所涉的綠色產業。

  (五)加強公益訴訟保障,讓損害擔責落到實處

  為實現借助司法手段達到對生態破壞和環境污染行為的有效制約,在黃河流域生態環境治理公益訴訟保障方面,應逐步建立健全黃河流域內不同地區檢察機關的協作?;こばЩ?,對此,可充分借鑒長三角生態綠色一體化發展示范區的已有經驗,在流域內各檢察機關的日常工作聯絡、信息資源共享、案件辦理、生態修復、業務交流等方面全面建立協作機制。

  在發揮公益訴訟對黃河流域?;び脛衛淼謀U獻饔蒙?,還應當重點關注司法審判的強制保障作用。首先,應當通過立案、管轄標準統一化做到依法立案、依法管轄,不能區別立案、選擇性管轄;其次,應當做到裁判標準統一化,在法律理解與適用上做到不隨意解釋或選擇性適用,最大限度消除破壞環境公益訴訟裁判穩定性的因素;最后,應當加強法院間的司法互助,在立案、調查取證、查封扣押、執行等方面,黃河流域各地方法院應當積極協作,提高環境公益訴訟的裁判效率,將區域環境問題對生態環境與經濟社會的影響,通過司法方式降到最低。總之,通過建立從立案、管轄,到案件審理,再到案件執行的全過程式的環境公益訴訟保障機制,給予環保公益組織和檢察機關對黃河流域生態環境問題提起環境公益訴訟的現實保障,以環境公益訴訟方式、以司法強制力手段,讓黃河流域生態環境損害擔責落到實處。

  (六)構建有效的公眾參與機制,發揮社會監督對流域治理的正向促進作用

  在開展黃河流域生態?;び脛衛砉ぷ髦?,應充分尊重和維護流域沿岸公眾參與,并將其制度化、常態化??賞ü嘔拘畔⑵教?、微信公眾平臺等渠道,將流域治理所涉信息公開,發布治理工作動態,保障社會公眾的知情權;可嘗試通過開展黃河流域生態?;ふ髑笠餳疃?,邀請社會各界積極建言獻策,參與到環境?;さ木霾咧欣?,豐富社會公眾參與黃河流域治理的渠道及方式。同時,針對黃河流域河湖管理范圍內亂占、亂采、亂堆、亂建等問題,鼓勵社會公眾揭發檢舉,以發揮社會監督對流域治理的正向促進作用。

  總結

  現階段在黃河流域的?;び脛衛砉討?,雖然仍面臨著諸如規劃缺位、政策保障和扶持不足、資源環境耦合因素復雜、項目投融資創新機制不足等現實性問題。但,由于黃河流域生態?;ず透咧柿糠⒄掛馴渙腥脛卮蠊藝鉸?,上述問題將隨著國家重新構建的黃河流域?;び脛衛淼畝ゲ闃貧壬杓貧鸞ハ?。在進行頂層制度設計時,應當嚴格把握黃河流域生態?;び脛衛淼哪勘旰橢氐?,以問題導向為切入點,構建參與主體多元化的黃河流域生態?;び脛衛硤逑?,實現黃河流域生態?;さ墓步ü蠶?。